云南：更好发挥各级政府作用 建设省域统一交易市场
【信息时间：2024-11-04】
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近年来，云南省认真贯彻落实党中央、国务院决策部署，走稳走实高质量跨越式发展之路，努力谱写中国梦的云南篇章。在公共资源交易领域改革推进过程中，云南省更好发挥作为“看得见的手”的政府作用，通过先行先试激活创新动力、顶层设计强力推进落实、典型经验全省分享借鉴等举措，在协同推动公共资源交易领域数字化转型、鼎力打造全省公共资源交易“一张网”和创新推行评标工位全省“大循环”等方面取得了积极成效，相关数字政府建设案例得到国家有关部门的高度认可。2021年底，云南省统一的公共资源交易平台正式运行，在全国率先实现了真正意义上的全省公共资源交易“一张网”。但这并不是一蹴而就的，而是经历了“昆明先行先试——省市分散复制——全省云端部署”三个阶段的探索过程。第一阶段：昆明先行先试。2013年11月，昆明市公共资源电子化交易系统开始上线试运行。2014年3月，昆明市政府颁布《关于昆明市公共资源交易项目全面实行电子化交易的通知》，昆明市采取“市级建设，市县共享”的模式，交易平台覆盖全市五个主城区、九个县（市、区）和三个国家级度假开发园区，并同时向国家发展改革委申请列为创新试点城市。2014年8月，昆明市收到《国家发展改革委办公厅关于昆明市公共资源电子化交易创新试点城市工作方案的复函》，“同意昆明市作为电子招标投标创新试点，试点期限一年，试点结束前向国家发展改革委提交总结报告，验收合格后转为创新示范点。”昆明市因此比肩深圳市成为全国第二个电子招标投标试点城市。2015年7月国家发展改革委等国家六部委联合印发《关于扎实开展国家电子招标投标试点工作的通知》，明确“本批试点在总结深圳市、昆明市先行先试基础上，将试点范围扩大到浙江省、福建省、湖北省、甘肃省、广州市、宜宾市”。2017年1月，国家发展改革委召开电子招标投标政府综合试点总结验收会，昆明市顺利通过验收并成为全国电子招标投标示范城市。第二阶段：省市分散复制。2016年7月，云南省公共资源交易电子化项目正式签约，项目采用省市两级“1+16”平台分布部署的方案。2016年12月，云南省公共资源交易“一网三平台”项目通过初步验收。2017年10月，云南省人民政府办公厅下发关于《切实用好全省公共资源交易电子化平台的通知》。2018年8月，由省发展改革委主持组织省财政厅、省工业和信息化委员会相关专家对全省公共资源交易电子化平台建设项目召开终验会议，项目通过验收。2018年12月，由国家发展改革委法规司和国家信息中心联合组织的全国公共资源交易平台创新成果培训交流会在北京举行，云南省“一网三平台‘六个一’模式”入选“全国公共资源交易平台创新成果”。第三阶段：全省云端部署。2021年底，省发展改革委基于在新一轮机构改革中增加的公共资源交易监管职能，依托“数字云南”规划的全省统一政务云算力平台，在多次调研和总结分析此前全省平台整合经验的基础上，将以前分散在16个州（市）分级部署的交易系统进行整合，整体迁移上云，打造全省公共资源交易“一朵云”“一张网”。同时，整合建立全省统一的综合评标专家库，印发《云南省公共资源交易平台服务标准》，实现纵向全面贯通、横向互联互通，形成全省电子交易制度规则统一、技术标准统一、信息资源共享的新格局，成为全国真正意义上第一个将公共资源交易平台全省统一的省份。为加快建设全国统一大市场和进一步破除招标投标领域的各项壁垒，省发展改革委打破传统评标模式，于2022年11月印发《关于开展公共资源交易远程异地评标工位制和服务标准化试点工作的通知》，要求昆明市、昭通市、楚雄州、红河州、临沧市作为试点，开展评标工位建设，探索实施远程异地工位制评标，并逐步辐射周边州（市）进而覆盖全省。经过一年多探索实践，截至2023年底，全省133个交易中心均完成不少于5个远程异地评标工位的建设。2024年1月，云南省在全国率先开展远程异地工位制评标，推行远程异地评标工位全省“大循环”。从具体的省市县行政层级上看，公共资源交易活动横跨了以科层制分工为主要特点的相关行业，带有极大的跨行业特征，客观上增加了公共资源交易活动的协同性难度。不同专业类别的评标专家、形形色色的招标代理机构游离在行政机关管理视野之外的问题长期无人问津，也长期难以解决，于是就有了所谓的“经典三问”，即“谁管评标专家？”“谁管代理机构？”“谁负责监督？”为此，作为全省公共资源交易特别是招标投标监管工作牵头部门的省发展改革委，坚持系统论思维和科学管理理念，引领全省公共资源交易监督管理各级部门至少在以下三个方面迈出了扎实步伐。重视管理制度的周延问题。一是在公共资源交易宏观管理层面，在《云南省招标投标条例》基础上，由省政府出台《关于进一步规范公共资源交易加强监督管理的规定》，省政府授权省发展改革委动态发布年度《云南省公共资源交易目录》。二是在中观管理层面，由发展改革委、住房和城乡建设厅、农业农村厅和交通运输厅等行业主管部门修订或发布相关行业建设项目的招标投标管理规定。三是在微观管理层面，由发展改革委研究制定《云南省招标代理机构及从业人员管理暂行办法》（2023年1月），修订发布《云南省综合评标专家库和评标专家管理办法》（2023年11月），制定出台云南省“隔夜评标”场所建设标准、服务规范和工作指引等。各类规章制度的出台弥补了监管漏洞，解决了过去招标代理机构和评标专家“管不好”“管不了”甚至“没人管”等现实问题。强化管理责任的分工问题。省发展改革委发挥云南省公共资源交易工作联席会议办公室的枢纽作用，利用联席会宣贯党中央、国务院的相关方针、政策和有关决策部署；各成员单位加强沟通协作，定期总结工作成绩，通报、研究问题和困难，部署重点工作任务，努力打造公平公正、规范高效、阳光透明的公共资源交易市场环境。另一方面，用网格化管理举措明确责任分工。建立“横向到边、纵向到底、具体到人、齐抓共管”的全省公共资源交易网格化监管体系，把25个省级行政监督部门、16个州（市）129个县（区）2145名监管人员纳入公共资源交易监管平台统一管理，加强部门协同监管，消除监管盲区和死角。狠抓管理环节的闭合问题。省发展改革委作为公共资源交易综合监管工作的牵头部门，坚持在监督和管理过程将各个环节实现环环相扣，构建“各成体系、相互联系、首尾相连、循环运行”的管理闭环。召开月度工作视频调度会，通报当月或近期工作推进和完成情况，有选择地安排有关州市工作部门交流工作经验，指出当月或近期工作中各级各地出现和发现的问题，布置下月或今后的工作目标和任务；转发各地典型做法、创新经验，明确工作参照系，鼓励“先进”带动“后进”，激励“后进”参照“先进”，充分激活各级各地工作部门的执行力；用好现场检查、书面督办和面对面约谈等负激励工作方法，发挥压力传导作用，消除各地工作短板和风险点。工位全省“大循环”改“专家跑腿”为“数据跑路”，缩短了评标专家抽取时间点与评标时间点之间的间隔，极大降低项目评标过程被场外操控的可能性。全省工位“大循环”之所以能够落到实处，在于抓住了三个关键点。第一个关键点是“空间分隔”。各级各地公共资源交易中心封闭评标区内的原有每间评标室通常包含多个敞开式的评标专家坐席。推行远程异地评标工位制就是将原来敞开式的评标专家坐席改造成为空间上分隔且相对封闭的“工位”。每个“工位”在全省范围内统一编码，交易平台系统自动将评标专家精确定位到具体的“工位”。这样做的好处，一是评标管理的“颗粒度”得到极大提高，使数字化的精准管理成为可能；二是基于工位监控音视频定位的确定性和可回溯性的震慑效果，有效解决评标专家相互串岗或勾连问题；三是确保专家真正地开展独立评审，杜绝原来一个项目所有专家共处一个评标室而让少数专家“滥竽充数”问题，提高评标结果可信度和评标质量。第二个关键点是“属地反相”。“属地反相”类似于物理学中的电流或信号的正负极性颠倒，表示公共资源交易活动中的本地项目不得在本地工位由本地专家评审，而交由外州市工位和专家进行评审。全省工位“大循环”中的“属地反相”可以极大地缩小本地评标专家在本地评审项目而被本地交易掮客“围猎”的操控空间，降低围标串标的可能性；可以改变过去远程异地评标活动中专家“跑远路”而增加专家出行的社会成本和存在交通安全隐患的状况，同时也能消除因为专家将出行成本转嫁给项目业主或招标代理机构而增加交易成本的问题。在省域内优质专家资源存在“金字塔”分布情形下，大部分州市项目可以共享到少部分州市的优质专家资源，进而在省域范围内提高总体评标质量。第三个关键点是“配位随机”。全省工位“大循环”的要义就在于“三随机”，即：随机交付本地项目到异地交易中心评标，随机抽取异地对应属地专家，随机匹配专家到属地任意工位，其实质是项目、专家、场地和工位等四方要素之间的“配对”问题，其中工位是最小“颗粒度”要素，处于核心或枢纽位置。“配位随机”使得同一项目或者同一专业类别的专家所在工位相邻的可能性降低，专家相互暗示个人偏好而导致评标结果不公正的情况不容易发生。同一个项目的评标专家分散在不同州市场地的离散度较高，增加了交易掮客等“操控人”对具体某个项目的评标专家进行“撞库”操作的难度，专家被临时“围猎”的可能性不大，交易掮客或许只能望“标”兴叹。此外，专家与异地项目的关联度被稀释，受到交易各方利益诱惑和驱动的可能性较小，其技术权力异化的可能性因此也较小，评标的公正性得到较大保障。